Advies onderwijsraad Een stevige stem
Dinsdag 22 oktober is het advies "Een stevige stem" gepubliceerd door de Onderwijsraad.
De link naar gehele advies is onderaan dit item te vinden en de gehele publicatie is absoluut het lezen meer dan waard. Onderstaand een samenvatting van de belangsrijkste adviezen.
Betrokkenheid leraren is noodzakelijk voor goed en uitvoerbaar beleid
Leraar in onderwijsbestel
Leraren hebben geen sterke formele positie in het onderwijsbestel. Zij hebben weinig formele kanalen om zich te mengen in discussies over condities, beleid en besluitvorming. Op het niveau van de school en het schoolbestuur hebben leraren zeggenschap middels de (G)MR, maar als beroepsgroep zijn zij zwak vertegenwoordigd. Ze zijn in formele zin werknemers van de onderwijsbesturen. Schoolbesturen zijn wél stevig vertegenwoordigd via de sectorraden.9 Leraren zijn in zekere mate wel actief in de gang van zaken binnen het onderwijs, bijvoorbeeld door in actie te komen tegen werkdruk of te grote klassen. Maar leraren stellen in Nederland geen eigen kaders en normen op, wat bijvoorbeeld in medische beroepen gebruikelijk is.
Beroepsgroep leraren doet op stelselniveau onvoldoende mee in onderwijsbeleid
Er zit geen systeem of bewuste logica in het betrekken van de leraar bij beleid. Inspraak
is vaak beperkt tot individuele leraren die ad hoc meepraten over het onderwijsbeleid. Er zijn leraar-ambtenaren, er zitten (soms) leraren in klankbordgroepen en werkgroepen en er worden lerarenpanels georganiseerd. Leraren worden soms als individuen betrokken
en soms als representanten van ‘de beroepsgroep leraren’.
De organisatie van de beroepsgroep is verspreid over vakbonden, vakverenigingen en beroepsorganisaties die sectorgericht zijn. Vakbonden hebben een sterke focus op arbeidsvoorwaarden, maar praten ook over onderwijsinhoud. Andere organisaties focussen vooral op een bepaald vak(gebied) of een onderwijsvisie. Lang niet alle leraren zijn aangesloten bij een beroepsorganisatie. De beroepsgroep leraren is daarmee zwak en versnipperd georganiseerd en kan moeilijk de belangen van de eigen groep naar voren brengen. De sectorraden, als vertegenwoordigend orgaan van schoolbesturen, hebben juist wel een sterke positie. Zij worden vaak gezien als vertegenwoordigend orgaan van de onderwijssector als geheel. Dat kan op gespannen voet staan met de belangen van leraren. Kortom: een systematische inbreng van het leraarsperspectief op landelijk beleidsniveau ontbreekt.
Vicieuze cirkel: leraar en beleidswereld vinden elkaar niet
De overheid wil het liefst één beroepsorganisatie van leraren, als het ware één telefoonnummer. Bij gebrek daaraan proberen beleidsmakers en politici langs individuele wegen leraren te betrekken, maar ze weten niet goed hoe ze dat het beste kunnen doen. Ze spreken daardoor soms wel en soms niet met leraren, en spreken vooral met de zogeheten usual suspects: de handvol uitgesproken leraren die bekend zijn en zich via sociale media roeren. Soms is sprake van ad-hoc-trajecten met enkele (groepen) leraren, in verschillende fasen van de besluitvorming. Voor leraren is het hierdoor niet duidelijk of, hoe, waartoe en op welke manier zij invloed kunnen uitoefenen op het landelijk beleid dat hen aangaat.
Organisatiestructuur en cultuur op school faciliteren zeggenschap leraren onvoldoende
Zeggenschap van leraren op nationaal niveau is belangrijk voor het draagvlak en de uitvoerbaarheid van beleid en voor de kwaliteit van onderwijs. Veel beleid wordt echter niet gemaakt door de overheid, maar binnen het schoolbestuur en op school. Daarom is zeggenschap van leraren op dit niveau van even groot belang. Ook deze is niet overalgoed geregeld. Leraren ervaren vaak dat zij binnen hun school onvoldoende ‘professionele ruimte’ krijgen. De raad concludeerde in 2016 dat de professionele ruimte van leraren onder druk staat. Dit terwijl professionele ruimte juist onmisbaar is voor leraren om hun werk goed te kunnen doen, voor hun professionele ontwikkeling en voor de aantrekkelijkheid van het beroep. Gebrek aan professionele ruimte kan er onder meer toe leiden dat leraren nauwelijks durven af te wijken van hun lesmethode. Dit conformisme is ook wel te begrijpen als een uiting van onzekerheid en gebrek aan eigen perspectief op onderwijskwaliteit.
Over de zeggenschap van leraren zegt hetzelfde artikel dat leraren binnen de kaders van het onderwijskundig beleid van de school verantwoordelijkheid dragen
voor het vakinhoudelijke, vakdidactische en pedagogische proces in de school. Er zijn echter tekenen dat zeggenschap (en overleg daarover) binnen scholen lang niet overal goed vorm krijgt. Dit kwam onder meer naar voren uit gesprekken die de raad met leraren voerde.2
Scholen variëren sterk in de mate waarin leraren met elkaar en de leiding praten over
hun vak en hun professionele ruimte én in de mate waarin leraren hun invloed opeisen.
Het gaat dan bijvoorbeeld om de volgende aspecten:
• Is er een professionele schoolcultuur waarin bestuur en schoolleiding zich dienstbaar en voorwaardenscheppend opstellen ten aanzien van de praktijk in de klas?
• Is er een professionele schoolcultuur waarin het personeel invloed heeft op de beslissingen op schoolniveau?
• Wordt de wijze waarop het curriculum vorm krijgt en wordt uitgevoerd vooral top-down of bottom-up bepaald?
• Werken leraren samen en wordt dat aangemoedigd?
• Wordt professionalisering van leraren aangemoedigd?
• Wordt ook collectieve professionalisering gestimuleerd?
• Werken de formele zeggenschapsorganen – medezeggenschapsraad, gemeenschappelijke medezeggenschapsraad – goed?
• Is er een professioneel statuut en hoe wordt hierover onderling overlegd?
• Zijn leraren binnen de school vooral individuen of vormen zij collectieven?
Overheid: stuur bewust en bestendig om leraren in positie te brengen
Onderwijsbeleid moet ten dienste staan van de onderwijspraktijk. Goed beleid vergt dat leraren systematisch worden betrokken. Dat moet op een passende en heldere manier. Werk daarom met een onderwijsbeleidsagenda. De organisatie van de beroepsgroep is aan de leraren zelf, niet aan de overheid.
Voer bestendig beleid met oog voor zeggenschap van leraren
De raad vraagt aandacht voor drie voorwaarden voor bestendig onderwijsbeleid: een passende en heldere aanpak om leraren te betrekken; consistent onderwijsbeleid; en oog voor de uitvoerbaarheid van dat beleid. Alleen binnen die context kan de zeggenschap van leraren goed tot zijn recht komen.
Hanteer een passende en heldere aanpak om leraren te betrekken bij totstandkoming landelijk beleid
De raad adviseert om leraren op een betere manier te betrekken.
Betrek leraren in verschillende rollen bij het beleidsproces. Leraren moeten een stevige stem hebben in de agendering van beleid. Zij kunnen zelf goed aangeven welk beleid hun werk ondersteunt. Bij het vormgeven van beleid kan de overheid leraren vervolgens op diverse manieren betrekken: door ze te informeren, te raadplegen, advies te vragen, te betrekken (coproduceren) of te laten meebeslissen. Vaak gaat het nu om de eerste twee treden van deze ‘participatieladder’; leraren worden geïnformeerd en geraadpleegd (zie kader hierna). De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) heeft zich gebogen over de diverse pogingen van OCW om leraren bij de beleidsvorming te betrekken. Het bleek vooral te gaan om ‘meedenken met OCW’. Het departement ziet leraren als serieuze gesprekspartner, maar het eigen beleidsproces is telkens uitgangspunt van het gesprek. Leraren worden uitgenodigd daar hun stem in te brengen. De raad adviseert vaker te kiezen voor coproduceren en meebeslissen.
De beroepsgroep leraren laten meepraten over beleid vereist helderheid: wie mag wat wanneer doen. Het ministerie van Onderwijs stuurt over het algemeen ‘lenig’, dat wil zeggen: afhankelijk van het beleidsthema. OCW benut steeds andere netwerken en past waar nodig bestaande netwerken aan. Zo functioneert het ministerie als een ‘spelverdeler’, die wisselende actoren in wisselende sturingsnetwerken betrekt. Dit geldt ook voor de beroepsgroep leraren. Per dossier verschilt de wijze waarop de overheid leraren betrekt (zie het overzicht met voorbeelden hierboven). Die lenigheid is niet verkeerd, aangezien beleidsthema’s de beroepsgroep verschillend raken en om specifieke vormen van zeggenschap vragen. Het is legitiem dat de overheid per dossier afweegt welke leraren(organisaties) op welke manier worden betrokken. Maar in de praktijk vergroot deze variatie voor leraren de onduidelijkheid over wie, wanneer en op welke manier een inhoudelijke bijdrage kan leveren en wat er met die inbreng gebeurt.
Voorbeeld uit Schotland
In Schotland wordt het onderwijs gezien als een maatschappelijke aangelegenheid, niet als iets van de staat.69 Dit komt doordat Schotland van de 18e eeuw tot aan 1999 in feite een staatloze natie was en geen eigen parlement had. De onafhankelijkheid van het recht, de kerk en het onderwijs voor Schotland werd wel erkend. Bij afwezigheid van een parlement werd de verantwoordelijkheid voor het onderwijs grotendeels opgepakt door de civil society. Dit uit zich tegenwoordig nog in de organisatie van de beroepsgroep. Leraren zijn in grote mate zelf verantwoordelijk voor het beleid dat hen aangaat. De rol van de overheid is daarbij beperkt.
Laat organisatie van beroepsgroep aan leraren zelf
In zijn verkenning uit 2018 constateerde Rinnooy Kan dat leraren zich altijd onvoldoende betrokken hebben gevoeld bij de vorming van nieuwe organisaties.70 Hij concludeerde daarbij: “Ik acht de kans van slagen om een nieuwe organisatie langs een vergelijkbare weg ‘top down’ tot stand te brengen buitengewoon gering. In tegenstelling tot bij de verpleegkundigen – waarnaar in dit verband nogal eens wordt verwezen – is er geen natuurlijk vertrekpunt voor een dergelijke poging in de vorm van een dominante speler die het voortouw kan nemen.” Ook de Onderwijsraad is van mening dat een blauwdruk vanuit Den Haag voor één overkoepelende beroepsorganisatie niet heilzaam is. Het initiatief voor verdere beroepsorganisatievorming ligt bij de leraren.
Leraren: benut mogelijkheden voor zeggenschap op school, binnen bestuur en op landelijk niveau
Zeggenschap van leraren draagt bij aan goed onderwijs en versterkt de beroepsgroep. Dit vergt dat leraren hun professionele ruimte benutten en met schoolleiders en bestuurders zorgen voor een structuur en cultuur waarin hun zeggenschap vorm kan krijgen.
Word lid van een beroepsorganisatie
De Onderwijsraad roept leraren op zich aan te sluiten bij een beroepsorganisatie. Een hogere organisatiegraad draagt immers bij aan de zeggenschap van leraren op landelijk niveau. Deelname aan de activiteiten van de organisaties bevordert ook de kwaliteit van het beroep. Een sterke beroepsgroep is gebaat bij leraren die actief lid zijn van schooloverstijgende verbanden. Gezien het grote aantal organisaties, zoals vakverenigingen en vakbonden, zou elke leraar zich in minstens één organisatie moeten kunnen herkennen.
Bestuurders en schoolleiders: stimuleer en faciliteer zeggenschap van leraren
Praat binnen het schoolbestuur en in de school met elkaar over zeggenschap en leg heldere afspraken vast in het professioneel statuut. Binnen het bestuur en de school moeten een structuur en cultuur bestaan waarin de zeggenschap van leraren wordt erkend en gestimuleerd. Schoolleiders en bestuurders moeten ook de professionele ontwikkeling van leraren faciliteren en ondersteunen.
Ondersteun leraren bij hun zeggenschap op landelijk niveau
Schoolleiders en bestuurders moeten de zeggenschap van leraren op landelijk niveau faciliteren en stimuleren.
Zeggenschap is een integraal onderdeel van de professionaliteit van de leraar en van goed onderwijsbeleid en -bestuur. Dit betekent dat leraren per definitie tijd en ruimte in hun takenpakket moeten krijgen om hun zeggenschap uit te oefenen. Het wil niet zeggen dat alle leraren in het team hieraan even veel tijd moeten besteden. Teamleden kunnen onderling afspreken wie wat doet en hoe ervoor wordt gezorgd dat bovenschoolse betrokkenheid van een of enkele leraren verbonden blijft met de rest van het team, zowel in termen van het ophalen van hun input als voor het terugbrengen naar school van de ontwikkelingen in bovenschoolse beleidsprocessen.
