De 1.000 klokurennorm verdwijnt…!

De 1.000 klokurennorm lijkt te verdwijnen en dat is goed nieuws, maar hoe zat het ook alweer met die 1.000 klokurennorm en waarom kwam die er eigenlijk?

Mbo-instellingen moesten tot zo'n twaalf jaar geleden per jaar 850 klokuren contacttijd per jaar verzorgen. Daarbij werd er geen verschil gemaakt tussen stage en school contacturen. Er werd op veel scholen steeds vaker bewust gestuurd op zoveel mogelijk contacttijd in de stage. Dit is immers goedkoper dan de student op school hebben. De opleiding waar ikzelf destijds les gaf had een stage component van 25%. Dit moest van de directie omhoog naar 40%. Een onderwijs-kwaliteit gerelateerde reden kon men niet geven, maar het moest wel. De reden die men wel gaf was dat in de nieuwbouw qua lokalen rekening zou worden gehouden met 40% stage. 

Bij OC&W zag men het alsmaar ophogen van de stage component bij veel opleidingen met lede ogen aan. Op sommige opleidingen gingen studenten nog maar twee dagen per week naar school en dus besloot de minister in te grijpen.

Voortaan zouden studenten in het eerste jaar minimaal 700 uur contacttijd (Bot uren) hebben op school, 250 uur stage (Bpv uren) en 50 flexibele uren. Probleem was dat er geen geld bij kwam en docenten dus ineens van het ene op het andere schooljaar veel meer uren voor de klas stonden. Soms wel 30 tot 36 lesuren.

De frustratie en boosheid hierover bij docenten was enorm en het was onder andere die frustratie over de 1.000 klokurennorm die heeft geleid tot de oprichting van onze Beroepsvereniging, de BVMBO.

Tekst gaat verder onder afbeelding

Het BVMBO Manifest uit 2017

En nu? Gaat de 1.000 klokurennorm weg? De Bot uren, Bpv uren en Flexibele uren zijn straks samen nog steeds 1.000 uur, maar de Bot uren gaan terug van 700 naar 500 uur. Dat geeft de docent veel meer ruimte en minder volle roosters.

Het wetsvoorstel dat dit moet regelen wordt in de eerste helft van 2025 behandeld in de Tweede Kamer. Onderstaand de passage in het wetsvoorstel die het aanpassen van de bot uren, de BPV uren en de flexibele uren regelt, inclusief het schema met de verdeling van de uren per schooljaar.

Betere aansluiting beroepsonderwijs arbeidsmarkt door meer ruimte voor andere onderwijsactiviteiten

Met dit wetsvoorstel worden de regels rondom onderwijstijd aangepast, zodat nieuwe leer- en werkvormen kunnen worden aangeboden tijdens de opleiding en studenten nog beter voorbereid de arbeidsmarkt opkomen. Daarbij blijft een kwalitatief goed en uitdagend onderwijsprogramma het uitgangspunt. Hieronder volgt allereerst de probleembeschrijving en doelstelling van het voorstel. Daarna wordt per type mbo-opleiding (bol, bbl of niet-bekostigde opleiding) de voorgestelde maatregelen toegelicht.

1 Probleembeschrijving en doelstelling

Met ingang van 1 augustus 2014 zijn de huidige urennormen in de WEB opgenomen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de WEB ten behoeve van het bevorderen van meer doelmatige leerwegen in het beroepsonderwijs en het moderniseren van de bekostiging van het beroepsonderwijs (hierna: Wet doelmatige leerwegen) waren er de nodige problemen in het mbo. Er waren veel klachten over uitval van lesuren en examens van onvoldoende kwaliteit. Ook bleek uit onderzoek dat een erg groot deel, ongeveer 45% van de totale opleidingstijd, in de beroepsopleidende leerweg (bol) bestond uit beroepspraktijkvorming (bpv). Om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van het mbo flink werd verbeterd, werd het Actieplan mbo Focus op Vakmanschap 2011-2015 gepresenteerd. Eén van de maatregelen in het actieplan was het compacter vormgeven en intensiveren van opleidingen door striktere urennormen in te voeren. Met de Wet doelmatige leerwegen werd deze maatregel omgezet in wetgeving. In de memorie van toelichting werd het doel van deze maatregel als volgt toegelicht:

“Het bevorderen van de onderwijsprestaties in het mbo begint bij een goede en intensieve benutting van de onderwijstijd. Het gaat daarbij om het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs door de tijd die studenten in het onderwijs doorbrengen intensief en efficiënt te benutten zodat zij het allerbeste uit hun schooltijd halen. Om studenten de gelegenheid te bieden meer uit het onderwijs te halen moet hun de mogelijkheid worden geboden om een intensief, gestructureerd en uitdagend onderwijsprogramma te volgen, met daarin veel aandacht voor basisvaardigheden (taal en rekenen), vakkennis, beroepsspecifieke vaardigheden (beroepspraktijkvorming) en opleidingsoverstijgende eisen zoals burgerschapsvorming. Het uitgangspunt voor de regering is dat studenten een volwaardig en intensief onderwijsprogramma moet worden aangeboden en dat zij daarvoor hard willen werken. Dit bevordert niet alleen de studieresultaten maar het voorkomt ook dat studenten voortijdig uitvallen. Bij een intensief en volwaardig onderwijsprogramma gaat het concreet om een studiebelasting van 1600 uren (40 weken van 40 uur) per jaar. Binnen deze studiebelastingsnorm moet een goed en evenwichtig onderwijsprogramma worden ontwikkeld dat bestaat uit enerzijds een «schoolcomponent» (begeleide onderwijsuren) en anderzijds een stevige component beroepspraktijkvorming. Om te borgen dat instellingen voldoende begeleide onderwijsuren en voldoende beroepspraktijkvorming programmeren, worden nieuwe urennormen voor het onderwijs voorgesteld.”

Door opleidingen compacter vorm te geven en het onderwijs voor studenten intensiever te maken, werd geprobeerd het studiesucces te vergroten en de uitval terug te dringen.

Uit de beleidsdoorlichting 2014-2018 bleek dat de kwaliteit van het beroepsonderwijs zich over vrijwel de gehele linie positief heeft ontwikkeld. Zo was het studentsucces gestegen en voelde een hogere percentage studenten zich uitgedaagd. Ook het aantal voortijdig schoolverlaters was gedaald over de gehele periode. Hoewel duidelijk was dat de onderwijskwaliteit was verbeterd, werd in het rapport de kanttekening gemaakt dat dit niet één op één valt toe te schrijven aan het intensiveren van de opleidingen. Wel zou het intensiveren van de opleidingen hebben geleid tot meer contacturen en een hogere werkdruk voor docenten. Ook zouden de mbo-opleidingen aantrekkelijker zijn geworden voor instromende studenten uit het voortgezet onderwijs.

Sinds de invoering van de regels voor onderwijstijd leven er vragen bij instellingen over de urennorm. Tijdens diverse bijeenkomsten heeft de toenmalige Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aangegeven “Ja, in de wet is opgenomen hoeveel uren er gelden voor een programma. Er is heel veel ruimte om daarvan af te wijken. Tijdens het algemeen overleg op 29 januari 2021 hebben medewerkers van het ministerie gesproken met docenten, medewerkers en bestuurders over de invulling van de onderwijstijd. De gesprekken over het aanpassen van de urennorm hebben in juni 2021 plaatsgevonden.

Hoewel de signalen in aantal beperkt zijn, kan uit alle gesprekken en bijeenkomsten worden geconcludeerd dat de regels voor onderwijstijd aanpassing behoeven. Als rode draad komt uit de gesprekken naar voren dat de huidige urennorm te weinig ruimte biedt voor programmaonderdelen die gericht zijn op de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Het gaat dan om door de instelling verzorgde nieuwe leer- en werkvormen in innovatieve en hybride leercontexten, zonder dat (volledig) sprake is van onderwijs onder verantwoordelijkheid en met actieve betrokkenheid van een docent. Door het aanpassen van de urennorm wordt gericht ruimte geboden voor de invulling van het onderwijsprogramma. Uitgangspunt hierbij is dat de kwaliteit van het onderwijs van kwalitatief hoog niveau moet blijven.

Daar komt bij dat instellingen tijdens de coronapandemie al hebben gewerkt met een kader dat meer ruimte gaf om het onderwijsprogramma naar eigen inzicht vorm te geven. De instelling legde een aangepast onderwijsprogramma vast in de onderwijs- en examenregeling (OER) en borgde dat het onderwijs van voldoende kwaliteit was en het programma aantoonbaar voldoende voorbereidde op het examen. Uit de evaluatie van de servicedocumenten mbo en hoger onderwijs blijkt dat onderwijsinstellingen de tijdens de coronapandemie geboden ruimte voor flexibiliteit in onderwijstijd, graag willen behouden. De dialoog over onderwijskwaliteit met en tussen onderwijsprofessionals die ontstond door de geboden flexibiliteit is als waardevol ervaren. Het maken van bewuste keuzes, het zorgvuldig vastleggen van deze keuzes en ook het evalueren van de keuzes nadat ze zijn ingevoerd, worden gezien als elementen om te behouden.

Waar lopen instellingen nu precies tegen aan?

De volgende punten zijn veel gehoorde knelpunten ten aanzien van de onderwijstijd.

Allereerst geven instellingen aan dat het minimum aantal van 700 bot-uren in het eerste studiejaar van een basisberoeps-, vak-, middenkader of specialistenopleiding te weinig ruimte geeft voor een goede kennismaking met de praktijk, al dan niet door middel van bpv. De bot-urennorm voor het eerste jaar ‘dwingt de student in de banken’ terwijl niet iedere student erbij gebaat is om in het eerste studiejaar veel klassikaal les te krijgen. Voor sommige studenten is het van belang dat zij aan het begin van de studie veel in aanraking komen met de praktijk om zo enthousiast te worden voor het beroep of gemotiveerd te worden of te blijven voor de opleiding.

Daarnaast geven instellingen aan dat de grenzen tussen theorie en praktijk vervagen. Bot-uren vinden steeds vaker plaats in nauwe samenwerking met het bedrijfsleven. Ook wordt steeds vaker buiten het klaslokaal gewerkt aan vaardigheden als samenwerken door bijvoorbeeld met medestudenten te werken aan een opdracht van een werkgever. Dit soort onderwijs valt nu niet binnen de urennorm omdat dit geen bot- of bpv-uren zijn. Bij bot-uren moet namelijk sprake zijn van onderwijs dat wordt gegeven onder verantwoordelijkheid en met actieve betrokkenheid van een docent. Een docent moet dus aanwezig zijn in het kader van de bot-uren, ook al wordt de les gegeven door een expert uit de praktijk. De bpv kan alleen worden verzorgd op grondslag van een praktijkovereenkomst, gesloten door de instelling, de student en het leerbedrijf. Bovendien moet sprake zijn van begeleiding door het leerbedrijf. Dat is hier ook niet aan de orde. Docenten geven aan dat de huidige urennorm te beperkt is om onderwijsvormen te kunnen aanbieden die de aansluiting met de arbeidsmarkt versterken. Dit probleem geldt vooral bij bol-opleidingen. Bij opleidingen in de beroepsbegeleidende leerweg (bbl-opleidingen) is er minder behoefte aan dergelijke onderwijsvormen omdat daar - vanwege het grote aandeel bpv - al een sterke aansluiting is met de arbeidsmarkt.

Als derde knelpunt wordt de afwijkingsmogelijkheid genoemd. Een opleiding mag minder uren bevatten dan de wet voorschrijft, mits de opleiding aantoonbaar van voldoende kwaliteit is, de studentenraad instemt met het aangepaste onderwijsprogramma en de instelling verantwoording aflegt over de afwijking in het bestuursverslag. Deze eisen maken dat afwijken als iets bijzonders wordt ervaren. Docenten en bestuurders blijken de neiging te hebben om zich te conformeren aan de onderwijsuren die zijn voorgeschreven in de WEB en dan liever af te zien van de (optimale) inzet van nieuwe leer- en werkvormen in innovatieve en hybride leercontexten. Door meer ruimte te bieden in de urennorm wordt de drempel voor het inzetten van nieuwe leer- en werkvormen weggenomen. Het anders vormgeven van het onderwijsprogramma is geen afwijking meer, maar een weloverwogen keuze die binnen het kader valt.

2 Voorstel voor wijziging regels rondom urennorm

Om het onderwijsprogramma beter te kunnen laten aansluiten op de nieuwste ontwikkelingen en behoeften van de arbeidsmarkt worden de volgende wijzigingen voorgesteld.

Wijzigingen voor een programma in de bol-opleiding

Het uitgangspunt in de bol blijft dat de studielast voor een bol-opleiding 1600 klokuren per studiejaar bevat. Dat betekent dat de gehele opleiding (de onderwijsactiviteiten, zelfstudie en huiswerk) tezamen ten minste 1600 klokuren per studiejaar in beslag neemt. Ook ongewijzigd blijft dat het onderwijsprogramma van een opleiding (alle onderwijsactiviteiten) ten minste 1000 klokuren per jaar bevat. Ruimte wordt gegeven in het type onderwijsactiviteiten die mogen worden aangeboden in deze 1000 klokuren. Op dit moment kunnen alleen bot-uren of bpv-uren worden aangeboden binnen het onderwijsprogramma. Omdat gebleken is dat met name onderwijsactiviteiten waarmee de aansluiting op de arbeidsmarkt wordt versterkt, niet onder een van deze twee categorieën valt, wordt er ruimte gemaakt voor deze activiteiten door het aantal verplichte bot-uren naar beneden bij te stellen naar 500 klokuren per studiejaar en flexibele uren te introduceren die voor zowel bot- of bpv-uren kunnen worden gebruikt, maar ook de mogelijkheid biedt om onderwijsactiviteiten aan te bieden die niet onder de definities van bot- of bpv vallen. Ook wordt ter vereenvoudiging het aantal bpv-uren per studiejaar voor elke opleiding gelijkgetrokken. Dit zal voor elke opleiding 250 klokuren per studiejaar worden. Op deze manier wordt het voor onderwijsteams eenvoudiger om onderwijsprogramma’s vorm te geven, onafhankelijk van het soort opleiding en de studieduur.

Schematisch gaat de urennorm er voor alle opleidingen32 als volgt uit zien:

Door de ‘flexibele uren’ op te hogen, komt er ruimte vrij voor andere onderwijsactiviteiten dan bot- of bpv-uren. De flexibele uren kunnen nog steeds worden ingevuld door bot- of bpv-uren, maar dit hoeft niet. Zo kunnen studenten in de flexibele uren gezamenlijk werken aan een opdracht van een bedrijf, weliswaar met begeleiding van een docent in de vorm van een voor- en nabespreking of terugkomdagen maar zonder dat de docent op elk moment van het project direct beschikbaar is. Door middel van samenwerken en het raadplegen van diverse bronnen kunnen studenten uitvoering geven aan een opdracht van een werkgever en kunnen zij voor vragen waarop zij het antwoord niet vinden terecht bij een docent op bepaalde momenten. Ook kunnen de flexibele uren besteed worden aan een project waarin mbo-, hbo- en wo-studenten samen aan een opdracht werken. Het is veelal niet nodig om een dergelijke opdracht te begeleiden door docenten van alle drie de onderwijssectoren. Een ander voorbeeld is de behoefte van sommige onderwijsteams om groepen studenten op te splitsen in kleinere groepen en dan per week aan een groep intensieve begeleiding te geven en de andere groepen zelfstandig te laten werken aan een bepaald onderwerp Daarnaast zal het hogere aantal verplichte bot-uren in het eerste studiejaar komen te vervallen. Deze verplichting is in 2014 ingevoerd zodat studenten goed voorbereid zouden starten met de bpv. Instellingen geven aan dat sommige studenten erbij gebaat zijn dat zij al in het eerste jaar meer kennis maken met de praktijk van het beroep waarvoor zij worden opgeleid. Deze kennismaking kan leiden tot een hogere motivatie en lagere kans op uitval. Ook in de evaluatie naar de urennorm geven veel opleidingsmanagers en teamleiders aan graag meer ruimte voor bpv te willen in het eerste jaar. Daarnaast levert deze norm in de praktijk ingewikkeldheden op bij het vormgeven van individuele maatwerktrajecten. De eis van 700 bot-uren kan ervoor zorgen dat een instelling programmaonderdelen die idealiter in de bpv plaatsvinden, moet ombuigen naar klassikale lessen om aan de eis te kunnen voldoen.

Nu er meer (reguliere) ruimte wordt gecreëerd voor andere onderwijsactiviteiten dan bot- en bpv-uren, vervalt tot slot de huidige mogelijkheid om een onderwijsprogramma op te stellen dat afwijkt van de urennorm. Door de geboden ruimte met de ‘flexibele uren’ hebben instellingen meer flexibiliteit om de opleiding zo in te richten dat hij past bij de doelgroep en goed aansluit op de arbeidsmarkt. Door deze geboden ruimte kan de algemene uitzonderingsbepaling waarmee een onderwijsprogramma met minder bot- en bpv-uren kan worden verzorgd, vervallen.

Kwaliteitsborging

In 2014, bij de inwerkingtreding van de striktere urennorm middels de Wet Doelmatige Leerwegen, was het uitganspunt dat er binnen de urennorm een evenwichtig onderwijsprogramma moet worden ontwikkeld dat bestaat uit enerzijds een «schoolcomponent» (begeleide onderwijsuren) en anderzijds een stevige component beroepspraktijkvorming. Om te borgen dat instellingen voldoende begeleide onderwijsuren en voldoende beroepspraktijkvorming programmeerden, werden de urennormen voor het onderwijs ingevoerd. De gewijzigde urennorm doet hier niets aan af. Nog steeds geldt dezelfde totale onderwijstijd, en bestaat een onderwijsprogramma uit een schoolcomponent en een component beroepspraktijkvorming. Vanzelfsprekend blijft het uitgangspunt dat er een volwaardig, kwalitatief, evenwichtig en uitdagend onderwijsprogramma wordt aangeboden met voldoende uren, een goede mix aan werkvormen en adequate begeleiding. Door de mogelijkheid de flexibele uren op verschillende manieren in te vullen, geven we instellingen en onderwijsteams ruimte om zelf invulling te geven aan een deel van de onderwijstijd. Hiermee geven we vertrouwen aan onderwijsprofessionals die in staat zijn een afgewogen onderwijsprogramma voor studenten samen te stellen dat aansluit bij de leerbehoefte van deze student.

Nu instellingen meer ruimte krijgen om een dergelijk programma vorm te geven, wordt van hen gevraagd toe te lichten hoe het onderwijsprogramma, inclusief de andere onderwijsactiviteiten in de flexibele uren, past bij het onderwijskundig beleid van de instelling. Onderdeel van dit onderwijskundig beleid is de visie op de pedagogisch-didactische behoefte van de betreffende studenten. Het onderwijsprogramma moet daarom aansluiten bij deze pedagogisch-didactische behoefte.

Toelichting van de keuzes die door onderwijsteams zijn gemaakt rondom de urennorm worden vastgelegd. Er kan zelf een keuze worden gemaakt in waar deze toelichting opgenomen kan worden. Te denken valt aan de onderwijs- en examenregeling of de jaarplannen. In de toelichting beschrijven onderwijsteams hoe de keuzes zorgen voor voldoende kwaliteit en hoe deze aansluit bij de pedagogisch-didactische behoefte van de studenten. Zo moet voorafgaand aan de opleiding bewust worden stilgestaan bij de begeleiding van studenten tijdens de flexibele uren.

De invulling van het onderwijsprogramma (inclusief de flexibele uren) is ook onderdeel van de kwaliteitszorg. Periodiek evalueren instellingen de kwaliteit van het onderwijs, onder andere aan de hand van het oordeel van studenten. Instellingen verantwoorden middels het bestuursverslag hoe het systeem van kwaliteitszorg ertoe leidt dat de kwaliteit van het onderwijs binnen de instelling op peil is.

De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) houdt toezicht op de onderwijskwaliteit van opleidingen. Daarbij kan de inspectie ook kijken naar de invulling van het onderwijsprogramma. De inspectie betrekt in dat geval de door het onderwijsteam vastgelegde onderbouwing van de keuzes voor de invulling van het onderwijsprogramma. Ook betrekt de inspectie de uitkomsten van de eigen evaluatie van de instelling van de kwaliteit van het onderwijsprogramma bij het toezicht. De inspectie kan ingrijpen als de kwaliteit van een opleiding onvoldoende is.

Gevolgen voor studenten, docenten en instellingen

Studenten krijgen door middel van innovatieve vormen van onderwijs, die aansluiten bij het beroep of de vervolgopleiding waarvoor ze opgeleid worden, eigentijdse onderwijsactiviteiten aangeboden. De totale onderwijstijd blijft in de gewijzigde urennorm gelijk, zodat er vanuit de opleiding voldoende onderwijs geboden wordt. Studenten zullen door de nieuwe urennorm hetzelfde aantal uren onderwijsaanbod ontvangen, maar met meer diversiteit van onderwijsactiviteiten.

Docententeams hebben met de nieuwe urennorm meer flexibiliteit in het ontwikkelen van het onderwijsaanbod. Dit biedt docenten meer ruimte in het innoveren van het onderwijs, wat bijdraagt aan de aansluiting met de beroepspraktijk. Docententeams dienen de keuzes die worden gemaakt voor de programmering van de flexibele uren wel te verantwoorden.

Op instellingsniveau hoeft er geen aparte verantwoording te worden afgelegd in het bestuursverslag wanneer er wordt afgeweken van de urennorm. De oude urennorm had een afwijkingsbevoegdheid, die met de inwerkingtreding van de nieuwe urennorm verdwijnt. Door de geboden ruimte met de nieuwe urennorm hebben instellingen voldoende ruimte om passende onderwijsprogramma’s samen te stellen, zonder daar apart verantwoording voor af te hoeven leggen. Instellingen dienen daarentegen te onderbouwen dat het onderwijsprogramma van de opleiding past binnen de kaders van het onderwijskundig beleid van de instelling.

Wijzigingen voor een programma in de bbl-opleiding

Voor de bbl-opleiding is nu al bepaald dat de opleiding bestaat uit een studielast van 1600 klokuren en het onderwijsprogramma ten minste 850 klokuren bevat, waarvan ten minste 200 bot-uren en 610 uren bpv. Aan het aantal bot- en bpv-uren verandert dit wetsvoorstel niets. Er zijn geen signalen dat de urennorm niet passend is voor bbl-opleidingen. Wel wordt het mogelijk om tijdens de resterende 40 klokuren (flexibele uren) per studiejaar andere onderwijsactiviteiten dan bot- of bpv-uren aan te bieden. Aangezien de student in een bbl-opleiding al veel uren in een leerbedrijf doorbrengt, biedt dit aantal flexibele uren voldoende ruimte voor programmaonderdelen die gericht zijn op aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt. Van instellingen zal ook voor wat betreft bbl-opleidingen, net zoals bij bol-opleidingen, worden gevraagd aan te geven hoe het onderwijsprogramma, inclusief de andere onderwijsactiviteiten, past bij de onderwijsvisie van de instelling.

Schematisch ziet de urennorm voor een bbl-opleiding er als volgt uit:

Zoals eerder genoemd biedt de huidige urennorm voor de bbl-opleiding voldoende ruimte voor de gewenste onderwijsactiviteiten. Daarnaast wordt van de mogelijkheid om af te wijken van de urennorm, net zoals geldt voor de bol-opleiding, heel weinig gebruik gemaakt. Om die reden wordt de afwijkingsmogelijkheid geschrapt.

Wijzigingen voor een programma in een niet-bekostigde bol- of bbl-opleiding

Voor niet-bekostigde bol- of bbl-opleidingen is op dit moment geen studieduur voorgeschreven terwijl de regels voor de urennorm voor bot-, bpv- en de flexibele uren wel van toepassing zijn. De instelling bepaalt zelf de studieduur voor een opleiding en stelt vervolgens naar evenredigheid de bot-, bpv- en flexibele uren vast. Dit blijft ongewijzigd.

Ook voor een niet-bekostigde opleiding zal gaan gelden dat gemotiveerd moet worden waarom het onderwijsprogramma, dat naast de verplichte bot- en bpv-uren ook flexibele uren met andere onderwijsactiviteiten kan bevatten, past bij de onderwijsvisie van de instelling. Wellicht ten overvloede wordt nog opgemerkt dat voor niet-bekostigde opleidingen in de loopbaanbegeleidende leerweg (nieuwe naam voor ‘derde leerweg’, geen wettelijke urennorm is bepaald.